“十一五”期间对农村污染的若干对策
国务院发展研究中心社会发展部 苏 杨
“十一五”期间，我国将全面进入“以工促农、以城带乡”发展阶段，在环境保护上消除城乡差距、保障基本的环境公平成为建设和谐社会的重要内容。为此，中央正在大力调整国民收入分配格局，切实转变财政分配、资源配置向城市倾斜的政策，在发达地区这种转变将更快。这个新形势为统筹解决农村环境问题提供了难得的机遇。
根据国际经验和我国浙江等地区进行农村环境综合整治的经验，“十一五”期间应该充分引入市场机制，采取“点上治理、面上规划”的农村环境治理战略。这具体体现为以下四方面的对策：
1、 重视农村环境保护基本制度和基础体系建设。
基本制度包括有关法规、标准、管理制度及其支撑体系。
除了最新制定的《固体废物污染环境防治法》中专门提到了农村环境问题，其余有关法规均没有针对性强的条文，这个缺陷应在法规修订中弥补，以促进有关政府部门加强这方面工作和为基层职能部门提供法律依据。在修法前有些地区还可以根据“地方立法适度超前”的原则先行出台针对性强的地方性法规。另外，我国已颁发《基本农田保护条例》、《农业生态建设技术规范》等法规,但尚未见到一个对生态农业的总体目标、发展规划、保障机制有完备规定的纲领性文件。政府对各地农业生态建设也缺少严格的要求和有力的约束。必须抓紧制订《全国农业生态环境保护条例》，并制订和完善无公害农产品及农药、化肥使用规程等相关标准、规定。以规范农药、化肥的使用，推广符合生态要求的施肥和施药技术。
在管理制度建设中，应抓好三个重点：一是制度推行，二是机构和能力建设，三是计划和规划制定。
首先是逐步推行建设前环境影响评价、“环保三同时”和排污收费等环境管理制度。推行环境目标责任制度要真正做到县长、乡长等行政一把手对管辖范围内的环境质量负责，乡镇企业法人对本企业影响范围内的环境质量负责。并将“环保三同时”制度应用于新村建设、农村生活垃圾和污水收集处理系统建设等；
其次是加强环境保护的机构和能力建设，完善农村环境管理基础体系建设。省、地环境保护部门应专人专职负责农村生态环境保护工作；乡镇和村一级配备专兼职环境管理干部。各大中城市的环境保护部门也应在抓好市区环境综合整治和工业污染防治的同时，切实加强城郊结合部及郊区的生态环境保护，逐步实现城乡环境保护监督管理一体化。
第三是将农村环境保护体现在国家和地方的有关计划和规划中，制定国家“十一五”农村环境保护专项规划。在地方规划中应坚持经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展。县域环境保护规划的重点内容应是环境功能区划和环境保护控制性规划，有条件的应编制县域环境容量规划。通过编制小城镇和新农村建设规划、工业园和畜牧园区规划，逐步实现人居环境和生产环境的分离。对集约化畜禽养殖业的发展进行合理规划，便于降低污染危害和发挥综合利用设施的规模效益。
2、 推行农村环境管理和污染治理的“自上而下”的筹资机制和“自下而上”的决策机制。
与城市不同，农村环境管理和污染治理既缺乏财政来源，也缺乏筹资对象。因此，应全面贯彻“以城带乡、以工促农”政策，推行农村环境管理和污染治理的“自上而下”的筹资机制：加大财政资金的专项转移支付力度，明确解决农村环境问题的资金渠道和部门责任，使农村的环境管理体系建设和聚居点的污染治理基础设施建设有明确的资金来源；同时，应加大排污费资金用于农村环境污染治理的比例，以体现对受害者的补偿。
“开源”之外，必须采取有力的“节流”措施，即要有针对性地解决部门分割、重复建设以及“自上而下”决策等问题。对于农村面源污染这样涉及面广的污染，应将治理资金集中到一个部门统一调配；对于农村聚居点的公共服务资金使用方式和方法，应逐步建立农民自主决策机制。
3、 多方配合扶持建立乡镇企业和农村聚居点污染治理的市场化机制，鼓励发展生态农业。
从财政、税收、信贷、价格等渠道制定优惠政策，多方配合建立乡镇企业的进园机制，以利污染集中治理。例如浙江省变“谁污染谁治理”为“谁治理谁收费”，在污染企业集中到特色工业园区后，由具有环保设施运营资质的专业公司负责集中治理，从而解决了中小企业污染治理设施技术落后、“不经济”的难题，监管也变得容易。
条件合适（包括人口规模、经济发展水平等）的地方，模仿城市建立农村聚居点污染治理特许经营制度。
应充分认识生态农业的公益性，在税收、银行贷款和产品标识等方面制定更优惠的专项扶持政策，以降低生态农业改造过程中的生产成本，提高生态农业产品的经济效益。
4、 在工农业生产中大力倡导循环经济发展模式，注意技术路线创新。
解决面源污染问题主要应该依靠发展生态农业，我国的传统和常规农业技术必须进行全面生态化改造。
首先，应充分考虑农村区域特点，推广平衡施肥、精量施肥技术和生态防治技术，从源头上控制化肥和农药的大量施用；结合节水灌溉技术，积极推行水、肥料、农药综合管理技术，提高农业水、肥利用效率；通过在农田与水体之间设置生态功能区消纳污染；从经济手段上采取某些措施，对农用化肥、杀虫剂征税，以鼓励纳税人减少那些对环境有损害的工序或活动，还可以引导产业转型。
其次，应用循环经济理念做到产业间协调发展和产业内部的高效、清洁生产。例如，促进集约化畜禽养殖和生态农业的“种养平衡区域一体化”发展，可以既实现对已有污染物的综合利用，也避免化肥、农药可能造成的污染；促进乡镇企业进园（工业园），就可以发展规模较大的企业对园区内的工业污染物进行综合利用。
对于农村聚居点，由于规模限制和资金不足，一味地采用城市污水的处理体系显然是不现实的，必须针对农村地区的资源与环境条件，开发推广切实可行、因地制宜的较低成本的污水处理技术。根据南方和北方水资源量的差异、经济发展的不同程度、以及不同的水环境状况，结合农村地区居住分散和相对集中（小城镇）的特点，采用不同的工程措施和非工程措施来加强农村地区的水环境保护与治理。例如用人工湿地的方法来治理污水。
在解决以上问题时，应该注意两个特点：
一是强调按“以人为本”要求做好重点工作。借鉴韩国等经验，将“生产发展、生活富裕、生态良好”目标涉及的问题统筹解决。例如将道路硬化、照明路灯、给排水、绿化、娱乐小区配套、标准厕所、集约化养殖场、自来水、液化气等工程配套施行。重点应该放在“改水、改厕、改路”三改和农村生活垃圾收集系统建设、农民生活污水集中处理上。这些工作事关农村聚居点的人居环境，必须优先解决。
二是强调按必要性与可能性相结合的要求做好重点地区的工作。在解决以上问题时，要强调在“十一五”期间优先解决发达地区特有重点问题。这是因为发达地区人口稠密、工农业污染问题更突出，并与城镇建设、卫生等问题交织，解决污染问题是当务之急；与其环境问题解决压力大并存的是其财力充足、民意统一，即其可能的治理能力较强。因此，发达地区在近期开始大规模解决其农村环境问题既有需要也有可能。
