完善落实科学发展观的体制保障（全面贯彻落实科学发展观）

　　刘世锦

　　主要观点

　　●我国发展中出现的诸多问题，大都可以从体制上找到原因。只有进一步深化改革，加快制度建设和创新，才能把科学发展观真正落到实处。

　　●在当前和今后较长一个时期，完善落实科学发展观的体制保障，必须加大改革力度，完善改革举措，着力解决制约科学发展的一系列深层次矛盾和问题，在重要领域和关键环节取得突破。

　　●在全球范围内，市场经济仍然是一种发展中的体制形态。我们必须大力加强制度建设和创新，探索更为完善、更为有效的社会主义市场经济新体制，走出一条既合乎我国国情又合乎普遍规律的科学发展道路。

　　科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现，是推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全面发展的指导方针，必须贯穿于全面建设小康社会和社会主义现代化建设的全过程。当前，贯彻落实科学发展观，一个极为重要的方面就是加快改革和体制创新，消除不利于科学发展的体制障碍，为全面贯彻落实科学发展观创造良好的政策环境、提供有力的体制保障。

　　体制保障对落实科学发展观至为关键

　　改革开放以来，我国经济社会发展迅速，成就举世瞩目。但与此同时，发展中也存在一些深层次的制约因素，如经济增长方式较为粗放，结构性矛盾较为突出，一些时期增长的稳定性较差，社会发展相对滞后等。导致这种状况的原因是多方面的，有认识上的问题，有历史传统的影响，但主要还是体制上的问题。体制上的问题，部分属于传统计划经济体制遗留下来、至今尚未得到根本解决的，部分属于体制转轨过程中新出现的，还有的是由于体制建设滞后所引起的。这几种情况往往交织在一起，使问题的复杂性大大增加。比如，发展社会主义市场经济，要求政府职能由传统计划经济体制下的政企不分转向与社会主义市场经济体制相适应的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。但在将工作重心转向经济建设以后，一些地方出现了片面追求GDP增长、片面强调经济增长指标而忽视社会发展等倾向。如何在政府职能转变和行政管理体制改革的过程中，形成一套能够体现科学发展观要求的考核指标和行为机制，是体制建设的重要任务。又如，深化收入分配领域改革，要求由传统体制下的平均主义“大锅饭”转向初次分配按劳动和生产要素贡献分配、再分配更加重视社会公平，但由于多方面体制性、结构性矛盾的影响，收入分配差距扩大的问题突出起来。如何从我国国情出发，将效率与公平有机结合起来，使收入分配差距保持在合理的、可承受的范围内，并逐步趋向共同富裕的目标，也是体制建设的一项重要任务。概括地说，我国发展中出现的诸多问题，大都可以从体制上找到原因。只有进一步深化改革，加快制度建设和创新，着力从根本上解决经济社会发展中深层次的体制性、结构性矛盾，才能把科学发展观真正落到实处。

　　从改革与发展的关系看，改革最终是为了发展，要由发展的成果来检验。科学发展观的提出，丰富了我们对发展内涵的理解和对改革与发展关系的认识。一项改革举措是否正确，实施以后是否成功，不仅要看一时一事的效果，更重要的是要看是否有利于全面协调可持续发展。在实践中，有些改革措施不很成功，大都与未能自觉地把科学发展作为目标有关。因此，一方面，应充分认识加快改革和制度创新对落实科学发展观的重要性；另一方面，改革方向和思路的确立、改革方案的设计与完善、改革效果的评价与分析都应当把是否符合科学发展观的要求作为目标和检验标准。

　　发展是一个历史过程，对这个过程要全面、辩证地看待和认识。在发展的不同阶段，所面临的矛盾和问题不同，目标和任务也会有相应的差别。改革开放之初，我们破除了“以阶级斗争为纲”，把党和国家的工作重心转到经济建设上来。这是一个具有历史性意义的重大转折。在改革开放和经济建设的实践中，邓小平同志提出了“发展是硬道理”的著名论断。近年来，针对发展中出现的新问题，我们党又提出了坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观。发展具有阶段性，我们对发展中基本问题的认识，或者说我们的发展观是随着发展实践而与时俱进的。发展的过程是一个不断解决矛盾和问题的过程，其中一些问题是发展到一定阶段后才可能出现的，即“发展中的问题”。比如，人均收入水平快速增长情况下的收入差距扩大问题、对外贸易快速增长情况下的贸易不平衡问题等，都是在经济发展到一定水平才出现的。对于发展中的问题，只能通过进一步的改革与发展加以解决，包括认真总结以往的经验教训，调整、完善改革措施与发展战略，而不能走回头路。

　　着力解决制约科学发展的深层次矛盾和问题

　　在当前和今后较长一个时期，完善落实科学发展观的体制保障，必须加大改革力度，完善改革举措，着力解决制约科学发展的一系列深层次矛盾和问题，在重要领域和关键环节取得突破。

　　以政府职能转变为重点，加快行政管理体制改革。经济社会发展中存在的诸多问题，不同程度地与政府职能“越位”、“错位”和“不到位”有关。应加强和改善宏观调控机制，在运用必要的行政手段的同时，更多地用好经济手段和法律手段，增强经济运行的稳定性和可持续性。改革和完善投资管理体制，加强信息服务，减少对微观主体不必要的行政干预。与此同时，加强在环保、节能降耗、安全、技术标准等方面的社会性管制，减少和防止经济发展中负外部性对公众和社会的危害。深化财税体制改革，完善中央对地方财政的转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，逐步形成有利于转变经济增长方式、缩小收入差距、推动科技创新、节约能源资源和保护环境的财税制度。

　　深化国有企业和金融体制改革，完善科学发展的微观基础。把科学发展观落到实处，必须构造有活力、有效率、追求稳定和可持续发展的微观基础。在这一方面，深化国有企业特别是国有大企业改革仍然是关键环节。应继续推进国有经济结构和布局的战略性调整，推动国有大企业产权结构多元化和治理结构的改进。加大垄断性行业的改革力度，破除行政性垄断，在可竞争的环节引入新的投资者，鼓励积极竞争；在自然垄断环节改进政府管制，形成有效的激励和约束机制，改变由于行政性垄断而导致的基础部门效率不高、分配不公、增长迟缓等状况。继续推动非公有制经济发展，创造公平竞争的法律和政策环境，鼓励其进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业以及其他行业和领域，引导其经营和投资行为长期化，并承担必要的社会责任。金融体系一直是我国经济发展中的“软肋”。通过改革创新形成一个健康的金融体系，对于我国经济持续稳定健康发展的意义无论如何都不能低估。应积极稳妥地推进国有金融企业的股份制改造，通过重组、上市等途径，改善其产权结构和治理结构，改进资产质量；在按照加入世贸组织承诺扩大对外开放的同时，加大金融体系的对内开放，稳步发展多种所有制的中小金融企业，重点解决中小企业、高科技企业融资难的问题；改变过度倚重银行融资的状况，加快金融结构调整，抓紧解决困扰证券市场发展的深层次体制问题，提高证券市场融资的比重；鼓励适应现阶段我国实际状况的多种类型的金融创新。

　　加快生产要素价格改革，使市场在资源配置中更大程度地发挥基础性作用。在近年来的经济增长中，土地、水、能源和其他重要资源的供给约束增强，但与此同时，消耗过高、资源浪费的问题依然十分突出。导致这种状况的基本原因之一是资源等生产要素的价格不能正确反映其稀缺程度，价格形成机制改革尚不到位。缓解资源约束压力，转变经济增长方式，要求加快建设节约型社会，而促进资源节约的关键是按照市场经济的原则，让价格起作用。应进一步推动资源价格的市场化，资源价格能够由市场决定的要尽可能地交给市场。在存在大宗、长期资源交易的情况下，如电力企业与煤炭企业之间的电煤交易、铁矿石企业与钢铁企业之间的矿石交易等，应鼓励企业通过参股、联营、订立长期合约等方式，形成长期稳定的供货关系。对不能或不完全能由市场决定价格的某些垄断性、基础性资源产品，政府的价格管制要形成反映各方利益相关者的利益、能够及时灵活调整、透明度高的机制，以尽可能反映资源稀缺程度，防止或减少资源价格扭曲。

　　此外，在对外贸易和投资、收入分配、社会发展等领域也都需要加快改革、理顺关系，以适应新时期经济社会发展的要求。

　　大力加强制度建设和创新

　　完善落实科学发展观的体制保障的一项重要内容，是加强制度建设和创新。首先，不论是解决传统体制遗留下来的老问题，还是解决社会主义市场经济发育过程中的新问题，都迫切需要加强制度建设和创新。有效的制度建设和创新，可以为问题的解决提供可预期的、稳定的机制，使新体制真正替代旧体制，并使新体制的优势日益显现出来、发挥出来。其次，在全球范围内，市场经济仍然是一种发展中的体制形态，所谓“完善”和“成熟”只是相对的。科技革命的重大突破在带来新的技术和市场需求的同时，也引起了投资方式、市场交易方式、企业组织和政府管理方式的改变。经济全球化、区域经济一体化进程加快，使各国经济更为广泛而紧密地与国际经济相联系，原有的管理经济的方式、体制和政策正面临越来越多的挑战。传统市场经济国家也存在着体制机制落后和僵化的问题，也要寻求变革和创新。我国目前总体上处于工业化进程的中期阶段，处于社会主义市场经济体制建设和完善时期，既要利用好后发优势，学习和借鉴国际上被实践证明是行之有效的市场经济运行机制和管理方法，又要适应变化了的新形势新情况，积极开展体制创新，在学习中创新，在创新中学习，探索更为完善、更为有效的社会主义市场经济新体制。再次，我国作为一个有13亿人口的大国进入工业化的中后期，这是人类历史上前所未有的，在生产、消费、资源消耗的总量规模等方面将会呈现出以前未曾有过的新现象；我国的工业化进程是在传统计划经济向社会主义市场经济转轨、社会主义市场经济体制逐步完善的背景下推进的，体制性矛盾与结构性矛盾以复杂的形态交织在一起；我国经济社会发展的不平衡性突出，不同地区之间发展差距较大，在经济增长中表现出特定的机遇和困难。这些由我国具体国情所决定的特点，使经济社会发展的许多方面没有现成模式可以模仿，没有直接经验可以借鉴，只能由我们自己在实践中探索、在理论上总结，走出一条既合乎我国国情又合乎普遍规律的科学发展道路。这就对制度建设和创新提出了很高的要求。

　　在经济社会发展的各个领域和各个层面，都存在着制度建设和创新的迫切要求。例如，在政府职能转变和行政管理体制改革中，如何改进政绩考核指标体系和机制，使地方政府在GDP指标之外更多地关注社会发展和可持续发展的要求；如何与政绩考核方式的改进相适应，对财税体制进行必要的调整。举例来说，如果要求某个地区更多地关注生态保护，就应当在财税政策上形成必要的补偿机制。又如，当前和今后相当长一个时期，我国工业化进程面对着资源约束增强、要素成本上升、总量规模扩大等新特点，如何在立足于国内资源供给的同时，在互利共赢的基础上更好地利用国际资源；如何在开放条件下通过原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，提高经济增长的技术含量和附加价值，在低成本优势逐步减弱后形成新的比较优势和竞争优势；如何随着经济总量的扩大，充分利用规模经济带来的好处，并通过对外开放使国际社会得以分享，从而为世界经济发展作出自己的独特贡献等，都要求我们在资源开发与利用、知识产权和技术进步、对外经济关系等方面进行卓有成效的制度建设和创新。再如，大量农民进入非农产业和城镇，合理分享工业化的成果，是解决“三农”问题的根本出路，也是我国工业化进程中的主要任务。基本完成这一任务，可能至少还需要二三十年的时间。在这个相当长的时期，如何从国民经济全局出发，积极推动产业结构和就业结构的调整与升级，为农民进入非农产业创造尽可能多的就业机会；如何平稳而有序地引导农民进入城镇，逐步融入城市生活，避免国际上曾经出现过的城市两极分化现象；如何在工业化、城镇化过程中保护而不是损害农民利益，形成以工促农、以城带乡的机制，逐步缩小城乡收入差距等，都需要我们在实践中努力探索，形成一系列立足我国国情的制度和政策。

　　新形势下加快制度建设和创新，需要做好以下工作：首先，营造有利于创新的氛围。应解放思想、实事求是，鼓励探索、宽容失败，以坚持不懈的精神、求真务实的态度推动制度建设和创新。其次，重视试点和基层经验。有些制度创新适合做局部试点，应当创造“小环境”进行试点，在试点中发现问题、及时改进、取得经验，进行必要评估和完善后再大范围推广，以降低制度创新的风险。同时，应以满腔热情关注基层和群众的制度创新实践。改革开放以来的历史经验证明，许多突破性的制度创新正是源于基层和群众的实践。再次，正确处理创新和规范的关系。对被实践证明是行之有效的制度创新，应上升到理论高度加以概括，有面上推广价值的应以适当的法律、规章和政策形式稳定下来，使之能够长期发挥作用。对短期内还看不太准、有较大不确定性的制度创新，应当有较长的时间再试、再看。即使是以法律、规章和政策形式表现的制度建设成果，也应尽可能采取某种开放结构，给进一步的制度创新留下适度空间。

　　（作者为国务院发展研究中心副主任、研究员）

　　《人民日报》 (2006年02月24日 第九版)